4200万亩集体建设用地即将入市:值多少钱 收益怎么分?

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2019年10月09日 22:48:09
来源:第一财经

与较为成熟的国有建设用地入市相比,集体建设用地直接入市虽然历经多地试点,但终究范围与规模有限,其一旦全国推行,将直接涉及超过4200万亩的土地命运,如何有效保障农户、集体和国家三者间的权益,成为相关政策法规出台的主要前提。

按照新通过的土地管理法,明年元旦之后集体经营性建设用地入市就将全国推行,但目前还有诸多问题待解,相关配套法规正在抓紧推进。

9月17日~24日,自然资源部在京分两期举办了新修改土地管理法专题培训班。培训班透露,几个配套条例的修改起草工作正紧锣密鼓地推进,包括土地管理法实施条例、永久基本农田保护条例、农村集体经营性建设用地出让转让条例等。

这是近一个月来,自然资源部官员第二次透露土地管理法配套法规的进展情况。

自然资源部法规司司长魏莉华8月27日在接受《中国自然资源报》采访时称,将根据土地管理法第64条的授权规定,抓紧起草《集体经营性建设用地出让转让管理条例》送审稿,提请国务院审议。

与较为成熟的国有建设用地入市相比,集体建设用地直接入市虽然历经多地试点,但终究范围与规模有限,其一旦全国推行,将直接涉及超过4200万亩的土地命运,如何有效保障农户、集体和国家三者间的权益,成为相关政策法规出台的主要前提。

值多少钱?每亩平均30万元

今年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过《土地管理法》修正案,自2020年1月1日起施行。

这是土地管理法自1986年公布以来的第四次修正,此前曾历经1988年第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。

此次土地管理法修订聚焦农村土地制度改革,集体经营性建设用地入市成为其中一大亮点。

魏莉华表示,原来的土地管理法除乡镇企业破产兼并外,禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地,只有将集体建设用地征收为国有土地后,该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。这一规定使集体建设用地的价值不能显化,导致农村土地资源配置效率低下,农民的土地财产权益受到侵蚀。在城乡接合部,大量的集体建设用地违法进入市场,严重挑战法律的权威。

此次新土地管理法删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地”的规定,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经本集体经济组织2/3以上成员或村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。

此外,使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。

魏莉华表示,这一规定是重大的制度突破,结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制,为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。

集体建设用地入市其实并非新鲜事物,多年前,广东等地早已在若干地区展开试点工作。而自2015年起,经全国人大常委会授权,限定在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区开始进行农村三块地改革试点,集体经营性建设用地入市便是三块地改革中的一项。

但土地管理法修正后,则意味着上述试点内容将全国推行,这与全国仅仅33个地区试点相比,入市总量也大规模增加,意义自然更为重大。

9月27日,中农办主任、农业农村部部长韩长赋在国新办发布会上表示,新修订的《土地管理法》明确,农村集体经营性建设用地在符合规划并且经过三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下,可以直接入市,这是一个重大的改革创新。过去农村集体经营性建设用地是不能直接入市的,需要经过征地环节。

韩长赋表示,据测算,全国农村集体经营性建设用地有4200多万亩,可以说这是一笔很大的财富,是农民财产性收入的重要来源,也是集体经济的重要支柱,所以一定要管好用好。

不经过征收而直接入市,从数据上来看,确实直接提升了集体建设用地的价值。

官方数据显示,截至去年年底,33个试点县(市、区)集体经营性建设用地已入市地块1万余宗,面积9万余亩,总价款约257亿元,收取调节金28.6亿元。

简单计算,一亩集体经营性建设用地入市价格在30万元左右。当然,30万元只是平均数据,具体到个案还要看地块所处区位,以及后期规划用途。

近期出现了一个较为典型的案例。

北京市大兴区近日成功出让一宗集体建设用地,成交价格为15.13亿元,折合楼面地价约为1.4万元/平方米,约合930万/亩。

该地块之所以能以此价格成交,与其规划的用途有关,过往集体经营性建设用地入市,一般会规定不能用于住宅开发,而上述地块则将被用来建设共有产权住房,可以对外以2.9万元/平方米的单价出售。

直接入市确实能进一步彰显集体土地价值,但这个过程却并非如外界想象的那么简单。

与国有建设用地出让全流程都有较为成熟的法律法规予以规范不同,对于集体经营性建设用地入市,土地管理法的相关规定还较为原则和宽泛,如要确保明年1月1 日后全国顺利推行,还需要更具可操作性的行政法规来予以保驾护航。

比如,哪些地块可以入市?谁是入市主体?入市流程如何设计?入市收益如何分配?入市之后的再度转让或者抵押等行为如何规范?

面对上述诸多难点,《农村集体经营性建设用地出让转让条例》的制定就显得尤为迫切。

新土地管理法规定,集体经营性建设用地可以入市,但并未规定是存量土地还是增量土地。而从2015年开始的33个农村三块地改革试点来看,其所推出的入市地块基本上是存量土地。

相关政策文件也证实了这一点。

财政部和国土资源部2016年4月发布的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》(下称《调节金办法》)曾明确规定,该办法所称农村集体经营性建设用地,是指存量农村集体建设用地中,土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

如最终《集体经营性建设用地出让转让管理条例》圈定的范围也局限在存量土地上,那可以入市的集体建设用地数量必将不及外界预期,这一改革对当今土地市场供应格局的影响也必将削弱。

钱怎么分?二成到五成收益交国家

集体建设用地价值的提升,直接表现在出让价格上的变化,那这些钱从买家手中转移到出让集体建设用地使用权的集体经济组织中时,将如何分配?

国有建设用地的土地出让收益实行收支两条线管理,收入上缴地方国库,在缴纳相关税费后,其实绝大部分资金是由地方政府支配并使用。

那么集体经营性建设用地入市后土地收益如何分配?如何兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配,保障农民公平分享土地增值收益?

针对前述33个农村三块地改革试点地区,在集体经营性建设用地使用权入市出让转让问题上,相关主管部门制定了土地增值收益调节金的特殊规则。

前述《调节金办法》规定,农村集体经济组织通过出让、租赁、作价出资(入股)等方式取得农村集体经营性建设用地入市收益,以及入市后的农村集体经营性建设用地土地使用权人,以出售、交换、赠与、出租、作价出资(入股)或其他视同转让等方式取得再转让收益时,向国家缴纳调节金。

而调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%~50%征收。简单理解,集体经营性建设用地土地增值收益的二成到五成要交给国库。

那剩下的50%~80%增值收益又会怎么分配呢,如何确保分配环节的公平公正?对于这些问题,现在还没有明确的政策规定。

财政部和国税总局7月份曾将《土地增值税法(征求意见稿)》向社会公开征求意见。《征求意见稿》将出让、转让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物(下称“集体房地产”)纳入征税范围。同时,拟将目前对集体房地产征收的土地增值收益调节金取消。

这意味着,决策部门打算将用于集体建设用地入市的调节金“升级”为土地增值税,后者将更符合税收法定原则。

不过,土地增值税法公开征求意见刚刚结束,并没有提交到全国人大常委会审议,距离其正式出台施行还需一段时间。

但是集体经营性建设用地入市工作2020年初就要全国推行,在土地增值税立法工作完成之前,调节金的形式可能会继续存在。

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